Les opérations de paix conduites par les Africains : Un outil essentiel pour la paix et la sécurité

Le 20e anniversaire de la création de l’Union africaine en 2022 a marqué un tournant pour les opérations de paix menées par les Africains. En réponse à divers conflits et crises, l’Union africaine (UA) et les Communautés économiques régionales (CER) ont autorisé quatre nouvelles opérations de paix dirigées par les Africains, soit le même nombre qu’en 2017 pour une année. L’UA et les acteurs régionaux supervisent actuellement 10 opérations de paix, réparties dans 17 pays africains et comprenant plus de 70 000 personnels autorisés.

Ces opérations sont des outils essentiels pour la gestion des conflits. Au cours des 20 dernières années, les opérations de paix menées par l’Afrique ont entrepris des missions innovantes pour faire face à des menaces non conventionnelles. Elles ont amélioré la coopération entre les forces de sécurité régionales. Parfois, elles ont également apporté un leadership normatif dans la réponse aux atrocités et aux prises de pouvoir anticonstitutionnelles. Malgré ces contributions, les opérations de paix menées par les Africains possèdent des capacités opérationnelles limitées, sont mal intégrées aux efforts de gestion civile des conflits et n’ont pas réussi à intervenir de manière décisive dans les conflits armés les plus importants du continent.

Pour que l’UA puisse jouer le rôle qu’elle espère depuis longtemps en tant que principal garant de la paix et de la sécurité en Afrique, elle devra, avec ses États membres, institutionnaliser les réalisations et remédier aux lacunes l’ architecture de sécurité régionale actuelle.

Principales caractéristiques et tendances des opérations de paix conduites par l’Afrique

Depuis l’an 2000, 38 opérations de paix dirigées par l’Afrique ont été autorisées et déployées dans 25 pays. L’UA a été de loin le soutien le plus actif de ces opérations, autorisant 22 missions au total. La Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) en a autorisé 6, suivie par l’Organisation de l’unité africaine (OUA) (4), la Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC) (2), la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) (2) et les États membres de l’Initiative d’Accra, de la Communauté des États sahélo-sahariens (CEN-SAD) et de la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) (1).

Il n’existe pas d’opération de paix africaine toute faite. Leur taille varie de moins d’une douzaine de personnes, comme l’équipe de soutien technique de l’Union africaine en Gambie (AUTSTG), à plus de 20 000, comme la mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM) et la mission hybride Union africaine-Nations unies au Darfour (MINUAD). Les opérations de ces deux dernières, des missions multidimensionnelles d’imposition de la paix, durent depuis près de vingt ans, ce qui en fait les opérations de paix dirigées par l’Afrique les plus anciennes. D’autres, comme la mission de la CEDEAO au Libéria (ECOMIL), la mission de la CEDEAO en Côte d’Ivoire (ECOMICI), la mission d’observation de l’Union africaine aux Comores (MIOC), la mission de l’Union africaine d’appui aux élections aux Comores (AMISEC) et l’opération « Restaurer la démocratie » se sont déroulées sur une période inférieure à une année civile.

Les opérations de paix dirigées par l’Afrique ont mis en œuvre un large éventail de mandats :

L’augmentation et la persistance des opérations de paix menées par les Africains représentent une tendance à l’appropriation locale de la gestion des conflits. En raison de la division du Conseil de sécurité des Nations unies et de ce qui a été perçu comme le succès limité des grandes missions multidimensionnelles parrainées par les Nations unies, le déploiement des forces de l’ONU en Afrique a diminué. Aucune nouvelle mission des Nations unies n’a été autorisée en Afrique depuis près de dix ans. Avec le retrait de la MINUSMA, la mission des Nations unies au Mali, l’ONU ne comptera plus que cinq missions actives sur le continent. Entre-temps, l’UA, les CER et les acteurs régionaux ont autorisé 16 nouvelles opérations de paix au cours de la dernière décennie, dont 10 sont actives.

Même dans le contexte des opérations de paix menées par l’Afrique, une évolution vers une plus grande appropriation locale est évidente. Sur les dix opérations de paix actuellement en cours en Afrique, seules trois – la Mission de transition de l’Union africaine en Somalie (ATMIS), la Mission d’observation militaire de l’Union africaine en République centrafricaine (MOUACA) et la minuscule Mission de contrôle, de vérification et de conformité de l’Union africaine (AU-MVCM) dans la région du Tigré, en Éthiopie – sont mandatées par l’UA, ce qui signifie qu’elles ont été autorisées, organisées et soutenues sur le plan logistique principalement par l’Union africaine. Les autres ont été dirigées par des CER (telles que la CEDEAO, la CAE ou la SADC) ou des organisations régionales (telles que le G5 Sahel et la Commission du bassin du lac Tchad), avec un soutien plus ou moins important de l’UA.

Succès des opérations de paix conduites par l’Afrique

Les opérations de paix menées par les Africains se développent en partie parce qu’elles ont réussi à résoudre les conflits armés en Afrique. Elles illustrent le rôle particulier que les acteurs régionaux peuvent jouer pour relever les défis communs en matière de sécurité.

Premièrement, les acteurs régionaux peuvent se déployer dans les zones de conflit plus rapidement et à moindre coût que les forces internationales de maintien de la paix. Ce fut le cas de l’une des premières grandes interventions menées par l’Afrique dans les années 2000, la mission de la CEDEAO au Liberia (ECOMIL). Elle fut déployée au Liberia le 9 septembre 2003, trois semaines après la signature d’un accord de paix global, avant d’être transformée en mission des Nations unies un mois plus tard. D’autres opérations de paix dirigées par l’Afrique ont été déployées en tant qu’opérations de réponse rapide pour préparer, en tout ou en partie, une mission plus importante des Nations unies : CEN-SAD, AMIS I et II, la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (AFISMA) et la Mission internationale de soutien à la République centrafricaine sous conduite africaine (MISCA).

Deuxièmement, les opérations de paix conduites par l’Afrique ont fait preuve d’une plus grande souplesse doctrinale que les missions de maintien de la paix parrainées par les Nations unies, qui se déploient rarement en l’absence d’un processus ou d’un accord de paix. Six des 17 opérations de paix menées par l’Afrique au cours de la dernière décennie ont été mandatées pour lutter contre des groupes islamistes militants au Sahel, en Somalie, dans le bassin du lac Tchad, en République démocratique du Congo et au Mozambique. Ces groupes ayant renoncé à tout règlement politique, les Nations unies se sont abstenues de parrainer des opérations de paix dotées d’un mandat explicite pour les affronter. Néanmoins, la menace de la violence des militants islamistes, dont le nombre de morts a doublé depuis 2019, reste peut-être la menace la plus importante pour la paix et la stabilité aux yeux de nombreux États membres de l’UA.

Troisièmement, les opérations de paix menées par l’Afrique ont aidé les forces de sécurité africaines à améliorer considérablement leur coordination internationale pour relever les défis transfrontaliers en matière de sécurité, un autre domaine qui a été négligé par une doctrine de maintien de la paix des Nations unies centrée sur l’État. Cela a été particulièrement évident dans ce que l’on appelle les missions régionales autorisées par l’UA ou les initiatives de sécurité ad hoc (ASI), qui ont inclus l’effort RCI de l’UA pour lutter contre la LRA, la force multinationale mixte du bassin du lac Tchad et la force conjointe du G5 Sahel. Dans chaque cas, sous les auspices d’une opération de paix, les armées régionales cherchant à lutter contre une insurrection transfrontalière ont pris les mesures suivantes :

• Établissement d’un quartier général commun.
• Mise en place de mécanismes d’échange de renseignements.
• Entrepris des opérations transfrontalières conjointes.
• Mise en œuvre de règles de « poursuite » permettant aux forces de sécurité de poursuivre les groupes d’insurgés au-delà des frontières.

Dans le cas de la MNJTF et de la RCI-LRA en particulier, les ASI ont réussi à limiter et, dans le cas de la RCI-LRA, à pratiquement éliminer la menace que représentaient ces insurrections. Étant donné qu’une tactique classique des groupes d’insurgés consiste à exploiter les frontières et les régions frontalières pour échapper aux forces de l’État, il s’agit d’une contribution importante.

Enfin, à la demande de dirigeants légitimement élus dans des États plus petits, les opérations de paix conduites par l’Afrique ont maintenu les normes de l’UA en intervenant pour prévenir les crises résultant de prises de pouvoir anticonstitutionnelles. Aux Comores, en 2008, elle a agi dans le cadre de l’opération « Restaurer la démocratie » pour renverser un gouvernement militaire renégat à Anjouan, la première opération jamais parrainée par l’UA pour renverser un dirigeant récalcitrant. En 2017, la menace de la force militaire par l’ECOMIG a conduit Yahya Jammeh à se retirer en faveur de son successeur démocratiquement élu, Adama Barrow. Au Lesotho (SAPMIL) et en Guinée-Bissau (ECOMIB), les Communautés économiques régionales sont intervenues pour soutenir des dirigeants chancelants à la suite d’assassinats ou de tentatives de coup d’État menées par leurs armées.

En effet, le déclin des coups d’État et des conflits en Afrique au début des années 2000 est en partie dû à la volonté des organismes régionaux de faire respecter ces normes. L’augmentation récente est en grande partie due au fait que les dirigeants de nombreux pays africains n’ont pas eu la volonté politique de s’engager pleinement à les respecter.

Les chercheurs se demandent à juste titre si le maintien de la paix peut être efficace en l’absence de règlements politiques ou d’accords de paix. Néanmoins, la volonté de l’UA de remettre en question la doctrine internationale en matière de maintien de la paix a permis aux acteurs régionaux de s’adapter aux conflits armés du 21e siècle, ce que les Nations unies n’ont pas fait. Grâce à des capacités de réaction rapide, à l’innovation doctrinale, à l’amélioration de la coordination régionale et au respect des normes de non-indifférence à l’échelle du continent, les opérations de paix menées par l’Afrique supplantent les opérations internationales.

Défis des opérations de paix dirigées par l’Afrique

Bien que les opérations menées par les Africains se soient révélées très prometteuses pour relever les défis sécuritaires de l’Afrique, elles ne sont pas sans lacunes.

Les opérations de paix menées au niveau régional possèdent des capacités opérationnelles et expéditionnaires limitées. Les plus grandes opérations de paix menées par l’Afrique ont été presque entièrement dépendantes de donateurs extérieurs tels que l’Union européenne, les États-Unis et les Nations unies, qui dépensent collectivement des milliards de dollars par an pour les opérations de paix multilatérales. Grâce à l’opérationnalisation des forces africaines en attente et à un fonds pour la paix financé par un prélèvement de 0,2 % sur les importations, l’Union africaine cultive depuis longtemps ses propres capacités.

Ces efforts n’ont été que partiellement couronnés de succès. Les forces en attente ont progressé mais ne sont pas encore totalement opérationnelles. Le Fonds pour la paix a recueilli jusqu’à présent environ 250 millions de dollars, ce qui est inférieur à son objectif de 400 millions de dollars, qui lui-même est à peine suffisant pour financer un déploiement expéditionnaire, même de taille modeste, pendant un an.

En outre, les composantes militaires des opérations de paix menées par l’Afrique doivent être mieux alignées sur les efforts civils et locaux de gestion des conflits. La plupart des opérations de paix menées par l’Afrique se sont concentrées sur le déploiement de la force militaire, avec une cohérence ou une intégration limitée avec les ministères civils, les agences de développement ou les efforts de prévention et d’atténuation des conflits menés au niveau local. Les soldats de la paix africains ont parfois fait preuve d’un manque de professionnalisme qui les a impliqués dans des scandales de corruption, d’abus sexuels et d’exécutions extrajudiciaires de civils.

À l’ère des insurrections complexes qui tirent parti des griefs locaux et savent exploiter les réponses maladroites de l’État, ces lacunes sont particulièrement problématiques. Certaines opérations de paix conduites par l’Afrique, comme la MNJTF, ont eu un impact au fil du temps en améliorant la coordination avec les donateurs externes, les dirigeants locaux et les entités régionales (comme la Commission du bassin du lac Tchad) afin de faciliter l’aide humanitaire, le retour des réfugiés et les programmes de stabilisation. D’autres, comme la Force conjointe du G5 Sahel, se sont concentrées principalement sur la lutte contre l’extrémisme violent et ont été moins intégrées aux efforts de stabilisation menés par l’Alliance pour le Sahel, les Nations unies, les partenaires bilatéraux et des dizaines d’ONG. Cela reste une lacune majeure dans les tentatives des différents acteurs régionaux pour stabiliser le Sahel.

Enfin, les opérations de paix menées par l’Afrique ne respectent souvent pas le principe fondateur de l’UA de non-indifférence à l’égard des dirigeants qui, par des crimes de guerre, des génocides ou des prises de pouvoir anticonstitutionnelles, abusent de leurs citoyens.

Pour beaucoup, la frustration a atteint son paroxysme en 2015, lorsque le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine n’a pas approuvé une intervention régionale dans le contexte d’une crise précipitée par la décision du président burundais Pierre Nkurunziza de briguer un troisième mandat. De même, l’absence de toute opération de paix majeure menée par l’Afrique pour résoudre les conflits massifs en Éthiopie et au Soudan illustre la dure réalité des capacités d’intervention limitées de l’UA. Après avoir échoué à prendre des mesures décisives contre les coups d’État au Mali (2020 et 2021) et au Burkina Faso (deux en 2022), la menace d’intervention de la CEDEAO au Niger en réponse à la prise de pouvoir de la garde présidentielle constituera un test critique de la volonté et de la capacité des dirigeants régionaux à endiguer la vague de coups d’État et de tentatives de coup d’État qui a touché l’Afrique de l’Ouest.

Points à retenir

Les opérations de paix menées par l’Afrique deviennent de plus en plus cruciales pour relever les défis sécuritaires du continent. Il n’est pas exagéré d’affirmer que la paix et la sécurité futures du continent dépendent de la croissance et de l’évolution continues des modalités de prévention et de résolution des conflits propres à l’Afrique. Pour réaliser pleinement leur potentiel, l’UA, les CER et les États membres doivent renforcer les succès et remédier aux lacunes des opérations de paix menées par l’Afrique.

L’UA et les CER devraient adopter une procédure standardisée et institutionnalisée pour répondre aux défis communs en matière de sécurité transfrontalière. L’UA, en étroite coordination avec les CER, pourrait fournir une orientation stratégique plus formelle et rendre opérationnels les mécanismes de coordination qui ont été mis en place dans le cadre des initiatives régionales de sécurité et les intégrer dans les forces africaines en attente existantes. Il pourrait s’agir de soutenir les efforts en cours visant à instaurer la confiance entre les forces de sécurité régionales, d’établir des centres de fusion pour partager les renseignements et des mécanismes pour commander, mener et rendre opérationnelles des opérations conjointes ciblant des groupes spécifiques. Les efforts menés par l’UA pourraient être particulièrement utiles dans les cas où les menaces s’étendent sur plusieurs CER.

Deuxièmement, l’UA et les CER devraient adopter des approches plus intégrées et holistiques de la gestion des conflits. Pour ce faire, il faudra redoubler d’efforts pour former les contingents africains qui participent aux opérations de paix menées par l’Afrique à des questions essentielles telles que l’atténuation des dommages causés aux civils, le respect du droit des conflits armés et des droits humains. Il faudra également veiller à ce que les composantes militaires des opérations de paix menées par l’Afrique soient intégrées aux efforts déployés par les agences civiles, les dirigeants locaux, les acteurs humanitaires et la communauté internationale pour s’attaquer aux causes sous-jacentes du conflit par le biais de l’aide au développement, de l’aide humanitaire et des initiatives de paix menées au niveau local. Dans ce domaine, les CER et les initiatives de sécurité ad hoc pourraient se permettre de mieux coopérer avec l’UA, qui a établi des lignes directrices sur la protection des civils et l’atténuation des dommages.

Enfin, les opérations de paix menées par l’Afrique ont besoin de plus de ressources et de mécanismes de financement durables si elles veulent obtenir les moyens dont elles ont réellement besoin pour faire face aux menaces les plus importantes qui pèsent sur la sécurité de l’Afrique. À long terme, cela nécessitera un plus grand engagement de la part des États africains eux-mêmes pour garantir que l’UA atteigne ses objectifs de financement. À court terme, cependant, permettre à l’ONU d’utiliser ses fonds de maintien de la paix pour soutenir les opérations de paix menées par l’Afrique pourrait donner à l’entreprise mondiale de maintien de la paix un coup de fouet dont elle a bien besoin.

Les opérations de paix menées par les Africains ont démontré qu’elles pouvaient être pertinentes et adaptables à de nombreux défis sécuritaires de l’Afrique. La poursuite de l’innovation dans les opérations de paix menées par l’Afrique sera essentielle pour améliorer leur efficacité dans la résolution des conflits armés les plus complexes du continent.